Mülteci

Türkiye Cumhuriyeti Devleti, “insan haklarına saygılı devlet” ilkesi gereği sığınma hakkını Anayasası’nda temel haklar arasında düzenlemeli.

Yabancıların ülke sınırlarından hangi şartlarla kabul edileceği konusu devletlerin en temel egemenlik yetkileri arasında görülmektedir. Buna karşılık bu yetki sınırsız bir yetki değildir, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Komitesi’nin de belirttiği gibi günümüzde bu yetki insan hakları hukukunun işkence, insanlık dışı veya küçük düşürücü muamele veya ceza yasağına ilişkin düzenlemeleriyle sınırlandırılmıştır.  Buna karşılık, Türk sığınma sistemine temel oluşturan düzenlemelerin, idareye, alışılmışın dışında geniş bir takdir yetkisi verdiği ve bu nedenle de uygulamanın büyük ölçüde idarenin kendi iç işleyişini düzenleyen genelgeler ile şekillendiği görülmektedir. Temel hak ve hürriyetler ile bu denli iç içe bir konunun yasal altyapısı olmaksızın idarenin tasarruflarıyla düzenlenmesinin temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlanabileceğini öngören Anayasa’nın 13. maddesi ile ve hatta yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini düzenleyen 7. maddesi ile uyumluluğu oldukça şüphelidir. Ayrıca, Anayasa Mahkemesi de temel hak ve hürriyetlere ilişkin yasal düzenlemelerde Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti ilkesinin bir unsuru olan “hukuk güvenliği ilkesi” çerçevesinde hukuk normlarının öngörülebilir olması gerektiğini belirtmektedir. 

Türk hukukundaki yasal boşluklar içerisinde ilk akla geleni Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda sığınma hakkının bir temel hak olarak düzenlenmemiş olmasıdır. Bu konu, yakın zamanda anayasa değişikliği taslağı ile gündeme gelmiştir. Bu çerçevede, BMMYK’nın girişimi ile sığınma hakkının taslağa eklenmesi değerlendirilmiş, sonrasında ise bundan vazgeçilmiştir. Sığınma hakkının Anayasa’nın temel hak ve hürriyetler bölümüne eklenmesi başta 1951 tarihli Mültecilerin Statüsü’ne İlişkin Cenevre Sözleşmesi olmak üzere bu konudaki uluslararası antlaşmaların Türk hukukundaki statüsü konusunda ortaya çıkması muhtemel bir karışıklığı önleyebilecektir. 2004 yılında Anayasa’nın 90. maddesine 5170 Sayılı Kanun ile eklenen bir cümle ile temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalar kanunlar karşısında ayrıcalıklı bir statüye kavuşturulmuştur. Ancak henüz Anayasa Mahkemesi’nin bu konudaki içtihadı olgunlaşmadığından buradaki temel hak ve özgürlüklere ilişkin antlaşmalardan ne anlaşılacağı çok açık değildir. Hak eksenli olmayan, dar bir yorum ile buradaki ayrıcalıklı statünün sadece Anayasa’da açıkça düzenlenmiş temel hak ve hürriyetlere indirgenmesi olasıdır. Sığınma hakkının Anayasa’da düzenlenmemiş olması Mültecilerin Statüsüne İlişkin Cenevre Sözleşmesi’nin kanunlar karşısında bu ayrıcalıklı statüden faydalanamaması gibi bir sonuç doğurabilir. Esasen Anayasa’nın 2, 15, 16, 42 gibi maddelerinde insan haklarına saygı yaklaşımının evrensel normlara atıfta bulunularak belirlenmiş olması dahi bu tür dar bir yorumu olanaksız kılmalıdır. Ancak, bu ihtimalde dahi konunun üzerindeki belirsizliği tamamen ortadan kaldırmak mümkün olmamaktadır. Nitekim, sığınma hakkının temel hak olup olmadığı uluslararası hukukta da netlik kazanmış değildir. Cenevre Sözleşmesi’nin taraf devletlere mültecilere, belirli bir süre ülkesi dışında kalmasına imkan verecek şekilde, onların temel haklarını garanti altına alan bir paketini sunması yükümlülüğünü düzenlediği açık olmakla birlikte, sığınma hakkı ile temel haklar arasında ne derece kesişme olduğu tartışmalıdır. Nitekim, bağlayıcı uluslararası hukuk tasarrufları söz konusu olduğunda devletler sığınma hakkını evrensel bir temel hak olarak kabul etmekte çekingen bir tutum sergilemişlerdir.  Diğer yandan günümüzde sığınma hakkı insan hakları hukukunun içine doğru bir evrim geçirmektedir. Bugün pek çok Avrupa devletinin anayasasında sığınma hakkı temel hak olarak sayılmaktadır.  Bu çerçevede, Türkiye Cumhuriyeti Devleti de kendisine karakterini veren “insan haklarına saygılı devlet” ilkesi gereği sığınma hakkını Anayasası’nda temel haklar arasında düzenlemeli, yukarıda açıklanan belirsizliğe son vermelidir. Diğer yandan, Türk sığınma hukukundaki yasal boşluklar sadece Anayasa hükümlerindeki eksikliklerden ibaret değildir. Nitekim Türk yasalarında yer almayan “güvenli 3. ülke” veya “ikincil koruma” gibi mekanizmaların Avrupa Birliği hukukundan esinlenerek idare ve mahkemelerce uygulandığı görülmektedir.

Örneğin Ankara 4. İdare Mahkemesi 2003 yılı sonlarında vermiş olduğu bir kararda “güvenli üçüncü ülke” kavramını uygulamıştır.  Söz konusu dava Özbekistan vatandaşı olan bir fen doktorunun Türkiye’ye iltica talebinin reddedilmesi işlemine karşı açılmıştır. Davacının sığınmacı kayıt formunda 30 yıldır pedagog olarak çalıştığı devlet üniversitesinden 2000 yılında atılması nedeniyle parasız kaldığını ve bu nedenle ülkesini terk etmek zorunda kaldığını belirtmiş olması kendisinin mülteci değil, ekonomik göçmen olarak nitelendirilmesine yol açmıştır. Bu doğru bir tespittir ve karar sadece bu gerekçeye dayandırılmış olsa hukuken daha kabul edilebilir bir yaklaşım olurdu. Ancak, mahkeme kararının tam odak noktasında başka bir gerekçe daha bulunmaktadır. Burada davacının ilk giriş yaptığı güvenli ülke olan Türkmenistan ve İran’da sığınma talebinde bulunması gerektiği belirtilmektedir. Bu yaklaşım Avrupa Birliği’nin İltica Usulleri Yönergesi’nde  yer alan güvenli üçüncü ülke yaklaşımıdır. Buna göre, güvenli olduğu varsayılan ülkelerden geçerek gelen sığınmacıların başvuruları hakkında esasa ilişkin bir değerlendirme yapılmadan onları güvenli sayılan ülkelere göndermek mümkündür. Cenevre Sözleşmesi’nin hiçbir yerinde bulunmayan güvenli üçüncü ülke yaklaşımı Avrupa Birliği üyesi devletlerin Sözleşme hükümlerini dolanması ile yerleşmeye başlamıştır ve ileride bölgenin en demokratik sınır ülkelerinden birisi olan Türkiye’nin sorumluluğunun artması sonucunu doğuracaktır. Güvenli üçüncü ülke kavramı halihazırda birçok mülteci kabul eden devlet tarafından kullanıldığından, bu yaklaşımın Türk uygulamasında benimsenmesi karşılaştırmalı hukuk mantığı ile açıklanabilir. Ancak, Türkiye’nin güvenli üçüncü ülke uygulaması esinlendiğimiz Avrupa Birliği devletlerinin uygulamasından ayrılmaktadır. Bu yaklaşımı benimseyen hedef ülkelerin tamamı güvenli üçüncü ülke kavramını yasalarında düzenlemişler ve güvenli üçüncü ülkelerin nasıl belirleneceğini tanımlamışlardır.  Diğer yandan Türk hukukunda bu konuda hiçbir düzenleme bulunmamaktadır. Nitekim yukarıda anılan mahkeme kararında da İran ve Türkmenistan’ın hangi gerekçeyle güvenli 3. ülke oldukları açıklanmamıştır.  İran ve Türkmenistan’ın bu koşulları karşılama olasılığı oldukça düşüktür. Türkiye’nin doğusundaki devletlerin pek çoğu kabul ettikleri insan hakları standartları ve denetim mekanizmaları bakımından Türkiye’ye göre daha az güvencelidirler. Bu çerçevede, örneğin Türkiye’nin İran’a geri göndermeye karar verdiği İran vatandaşları sebebiyle daha önce Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nce verilen ihlal kararları hatırlanmalıdır.  Sonuç olarak, temel hakları korumak açısından tercih edilmemekle birlikte, Türkiye eğer bu yaklaşımı benimseyecek ise, muhakkak güvenli üçüncü ülkelerin nasıl tespit edileceğini kanunla belirlemelidir.

Avrupa Birliği hukuku referans alınarak Türk sığınma uygulamasına dahil olan diğer bir kavram ise “ikincil koruma”dır. İkincil koruma 57 Sayılı Uygulama Talimatı’na  göre sığınma talebi reddedilen başvuru sahibinin geldiği ülkeye geri gönderilmesi halinde, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi çerçevesinde ciddi zarar görme riski bulunduğu durumda kendisine sağlanan korumadır. İkincil koruma Avrupa devletlerinde de yakın zamanda bir mecburiyetin dayatması ile ortaya çıkmıştır. Söz konusu mecburiyet insan hakları mekanizmalarının dayattığı geri gönderme yasağından kaynaklanmıştır. Nitekim insan hakları mekanizmaları altındaki yasak mülteci statüsüne göre daha geniş bir koruma alanı oluşturmaktadır. Örneğin, 1951 tarihli Mültecilerin Statüsüne İlişkin Cenevre Sözleşmesi altında hem mülteci statüsünün  hem de geri gönderme yasağının birtakım istisnaları bulunmasına karşılık, 1984 tarihli İşkence ve Diğer Zalimane, Gayriinsani veya Küçültücü Muamele veya Cezaya Karşı Sözleşme  veya 1966 tarihli Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nde  sağlanan koruma mutlak niteliktedir. Bu çerçevede,  ikincil koruma mekanizması mülteci olmayıp da temel haklara aykırılıkları önleyebilmek için öngörülmüş bir korumda sağlar. Bu çerçevede sağlanan koruma mülteci statüsüne oranla daha düşük standartlarda bir korumadır. Nitekim, Avrupa Birliği’nin Vasıf Yönergesi’nde  mültecilere tanınan hakların yanında ikincil koruma statüsünün bahşettiği haklar bu şekilde ayrıntılı olarak sıralanmaktadır. Diğer yandan, yukarıda belirtildiği üzere, Türk uygulamasında ikincil koruma sadece idarenin kendi iç düzeni için kabul etmiş olduğu bir uygulama talimatında yer almaktadır. Türk yasalarında ise bu konuda açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu çerçevede, Türk uygulaması, özellikle statünün içeriğinin ne tür haklar ile doldurulacağı, konusunda Avrupa Birliği uygulamasından ayrılmaktadır. Esasen ikincil korumanın Türkiye’de uygulama talimatı ile tanınmasının sebebi Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nde bu konuda Türkiye aleyhine sonuçlanan Jabari, D. ve diğerleri gibi davalardır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ise geri gönderme yasağını bünyesinde barındırmasına karşılık, barınma, iaşe gibi sosyal ekonomik hakları kapsamamaktadır. Söz konusu temel haklar denetim mekanizmaları daha zayıf olan Türkiye’nin de tarafı bulunduğu Birleşmiş Milletler Ekonomik Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi gibi belgelerde korunmaktadır. Türkiye’nin önceliği Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi olduğu için geri gönderme yasağına odaklanmış bir ikincil koruma sistemi oluşturulmuş, Avrupa Birliği Yönergesi’nin aksine, ikincil koruma kapsamında sınır dışı edilmeyerek ikamet izni verilen bireylerin ekonomik sosyal ve kültürel ihtiyaçları hakkında hiçbir güvence sistemi düzenlenmemiştir. Avrupa Birliği’nin Vasif Yönergesi’ne benzer bir kanun ile bu ihtiyacın karşılanması gerekmektedir.

Yukarıda verilen örneklerde de görüldüğü gibi Türk sığınma sistemini temel hak ve hürriyetler eksenine taşıyacak genel bir yasal düzenlemeye ihtiyaç bulunmaktadır. Genelgeler ile şekillendirilen sığınma sistemi, idarenin iyi niyetli çabalarına rağmen, hem idari işlemlerin öngörülebilirliği hem de yargısal denetimi gibi temel haklar açısından önemli noktalarda sıkıntılar yaşanmasına sebep olmaktadır. Türkiye bu alanda atacağı adımları 2005 yılında yayınlanan İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı  ile Avrupa Birliği ile ilişkilerine endekslemiştir. Avrupa Birliği’nin mültecileri dışarıda tutmaya yönelen düzenlemelerinin Türkiye üzerinde oluşturduğu baskı düşünüldüğünde bu tavrı anlamak mümkündür. Diğer yandan, Türkiye’nin kendi anayasal sistemine hakim olan insan haklarına saygılı devlet ve hukuk devleti gibi ilkeler sebebiyle sığınmacıların temel haklarının yük paylaşımı ve ekonomik endişelere de feda edilmemesi gerekir.